管理城市复杂
城市管理学科的研究与教育目标，在于了解城市如何运作以及如何采取适当的行动以有效管理城市复杂。城市管理学科所要探讨的基本问题包括(1)城市实际如何运作?(2)城市应该如何运作?(3)城市发展规划与决策实际如何制定?(4) 城市发展规划与决策应该如何制定?城市管理学科所采用的研究工具及手段包括决策分析、政策分析、规划分析、城市建模以及计算器仿真等等。基于这个认识，城市管理学科的设计必须针对城市管理的方法、理论与实务，就各种城市议题，从规划(planning)、行政(administration)、法规(regulation)以及治理(governance)的面向入手，以探讨并解决各种物质及非物质的城市议题。本文尝试以决策本质为出发点，申述城市的复杂性，进而提出管理城市复杂的概念与内涵。
1 前言
我们生活的这个世界不是空洞单调，而是充满着意外与惊奇。即使生活在孤岛上的一个人，他也要面对大自然的变化。这是因为我们生活的世界是由许许多多的构成元素所组成的，小到物质的原子及分子，大到生物体（包括人类），进而构成了社群的基本元素。也许有人要问，面对这些构成这个世界无以计数的小分子，我们如何能理解这个世界，更何况要以决策及计划来解决所面对的问题。答案在于，我们不需要深入到人体解剖构造的生化现象，而从心理学的层面来了解人的行为便已足够了。因此，规划分析的基础在于对人类选择行为的了解，而不在底层的生化作用，如从器官组织、细胞，一直到分子原子的运动。
不可否认地，地球上绝大多数的人是生活在城镇中，不论小自几十户人家的村落，大到数千万人的超级都会区。一般称这些聚落为人居地，本文则通称为城市。因此，城市生活是大多数人必须每天面对的现实，从工作、购物、求学到休闲娱乐，林林总总的活动在城市环境中展开。而这些活动在时间、空间及功能上相互影响，使得我们所面对的世界可视为是一复杂系统。例如，在大学中选课，这个学期所修的课将会影响到未来其他学期选课的方向，甚至于毕业后就业或深造的取向，表示选课的决策间在时间上是相关联的。大卖场设置的位置影响主要道路的路线，而主要道路的路线又影响大卖场设置的位置，表示大卖场与道路路线的决策在空间上相互影响。当路人伫足在十字路口等待绿灯通行时，顺便浏览杂货店橱窗的货品时，杂货店、十字路口及红绿灯设置的决策在功能上是相连的。这些错综复杂的决策影响网络，使得事物的因果关系极其复杂，难以明辨之间的关系，更使得预测成为困难的工作。
世界城市人口正不断急遽增加，根据统计，2007年全球城市人口已占总人口的50%，目前全球人口已超过70亿，估计到2050年全球人口将达90亿，其中城市人口将占三分之二来到60亿，亦即平均每天约有20万人涌入城市，而城市化的趋势将持续下去，因此解决各种城市问题将成为本世纪人类所面临的重大挑战之一。以我国为例，自改革开放以来，城乡行政区划的调整，农村人口向城市的迁移，以及人口的自然增长都导致了城市人口的增长。从1978年到2000年的22年中，城市人口增长了2.87亿，超过2个日本国的人口，平均每年增长1,300万；在二十一世纪的前50年中，城市人口预测会继续增长约6亿，接近2个美国或5个日本国的人口，平均每年增长近1,200万。我国快速的城市化现象是城市发展的时空压缩过程，而基于物质环境设计的传统城市规划手法以无法解决因快速城市化所带来的环境、经济及社会问题，而应从包括城市规划、城市行政、城市法规以及城市治理等跨领域的城市管理视角入手，并应用新的概念及科学，从事城市复杂的科学管理，方能竟其功。尤其是，有效的城市管理必须先以科学的方法理解城市的运作。目前学界已认识到城市乃复杂系统，而从复杂理论来理解城市的运作，已经积累了一定的基本知识，进而对城市的规划与管理提出新的洞见，例如城市自组织、空间结构的突现以及人为空间秩序与自生空间秩序等等。本文尝试以决策本质为出发点，申述城市的复杂性，进而提出管理城市复杂的概念与内涵。
2 独立、相依及相关决策
纵使决策互相影响交织成复杂的因果网络，然而两两决策间的关系不外乎三种型态：独立、相依及相关。当我们说甲、乙两决策是独立的时候，表示甲的决策不会影响乙决策的选择，反之亦然。美国布什总统决定是否攻打伊拉克，不会影响我今天要去哪里购物，反之亦然；这两个决策是相互独立的。如果甲决策影响了乙决策的选择，而乙决策不会影响甲决策的选择，我们说这两个决策是相依的。例如，河川上游的发展因对水质的破坏会影响到下游的用地决定，但是下游的用地决定不会影响上游的发展。当两个决策相互影响时，我们说这两个决策是相关的。例如，现在的选课决定与毕业后未来的就业方向互为影响，表示选课的决策与就业取向是两个相关的决策。决策间独立、相依及相关的关系，可以用赛局来表示，如赛局1-1、1-2及1-3所示（Hopkins，2001）。
假设有两个地主A与B分别拥有相邻的两块地，而他们可以就所拥有的基地从事住宅或零售使用的开发。假设赛局2-1至2-3中的数字分别代表采取相关行动后，A及B所获得的报酬。例如，在赛局2-1中，当参与者A进行零售开发而参与者B采取住宅开发时，此二地主所获得的报酬分别为9与8。假设报酬数字越高越好。在独立赛局中，即赛局2-1，不论B采取何种行动，A均会从事住宅开发，因为A会因此获得12单位的报酬，比从事零售开发的报酬9为高。同理，不论A采取何种行动，B都会从事零售开发，因此我们可预期这个赛局的结果是A从事住宅开发而B选择零售开放，所获得的报酬分别为12及13。值得注意的是，A与B的决策互不影响，也就是说它们是独立的。
赛局2-1
独立赛局
赛局2-2
相依赛局
赛局2-3
相关赛局
3 城市是复杂系统
城市问题究竟是个甚么样的问题，到目前为止学界还没有一个定论。针对城市的理解，学者从社会学、经济学以及生态学等方面入手，莫衷一是。美国知名城市理论家Jane Jacobs(1992) 早在上个世纪60年代对城市问题有深入的剖析。她引用Warren Weaver博士的论点，认为科学思考的历史进程有三个时期：
(1) 处理简单(simplicity)问题的能力：此类问题包括两个相关的因子或变量，例如17、18及19世纪的物理学所想要解决的问题，如气体压力与容量之间的关系。
(2) 处理无组织复杂(disorganized complexity)问题的能力：这类问题包括20世纪物理学想要解决的另一个极端的问题，例如应用机率理论及统计力学来解释极多数的粒子碰撞现象。
(3) 处理有组织复杂(organized complexity)问题的能力：这类问题介于前两者之间，例如生命科学，包括大量的因子相关而形成有机的整体，而且直到20世纪后半叶解决这类问题方获致进展。
笔者认同Jane Jacobs的观点，认为城市问题如同生命科学，是有组织的复杂问题，因为它包含数十到数百个变量同时变化，并且以微妙的关系相互影响，而这个概念与复杂科学对巨型系统的铨释如出一辙。事实上，21世纪科学界所面对的最大挑战是如何理解复杂现象以及解决因复杂系统所产生的种种问题，而城市便是一种有组织的复杂问题。
大约与Jane Jacobs同时，Christopher Alexander(1965)以集合论中树及半格子结构表示集合元素之间的关系，用以说明城市结构的特性。其中，人造城市的结构往往是简单的树状结构，而自然城市的结构则是半格子状的复杂结构。具体而言，树状及半格子状结构的定义分别如下：
(1) 树状结构的定义是：一组集合元素形成树状的关系，若且唯若任意两个子集合属于这个集合的话，它们不是有着包含关系便是有互斥关系。也就是说它们没有部分重迭的现象。
(2) 半格子状结构的定义是：一组集合元素形成半格子状的关系，若且唯若当两个重迭的子集合属于这个集合的话，它们的共同元素也属于这个集合。也就是说它们有部分重迭的现象，而且重迭的子集合也属于这个集合。因此，任一树状的结构也是半格子状的结构，但是半格子状结构不同于树状结构。
Christopher Alexander认为人造城市之所以是树状结构，因为设计者将城市分割为不互相重迭的小区，而小区之下又包括不互相重迭的邻里，而构成简单的树状结构。反观自然城市，不同设施所涵盖的功能区互相重迭，如教室或庙会、邮局、小学等等，形成相互重迭的复杂的半格子状结构。
延续Jane Jacobs以及Christopher Alexander对城市问题及结构的观察，Michael Batty (2013)整合了上个世纪学者从城市经济学、交通运输学以及区域科学等的计量建模的研究成果为基础，尝试建立城市新科学(The New Science of Cities)，并认为以复杂理论理解城市有以下的基础概念：
(1) 均衡及动态(Equilibrium and Dynamics)：城市发展常处于不均衡的状态而对于城市发展动态的了解显得十分重要；
(2) 形态及过程(Patterns and Processes)：城市发展是由许多个体决策及其互动在时间及空间上积累而成，并突现出整体动态稳定的形态；
(3) 互动、流动与网络(Interactions, Flows, and Networks)：城市是不同的个体在时间及空间上互动而形成；这些互动关系构成了网络，而在实质网络上各种物质进行流动；
(4) 演化与突现(Evolution and Emergence)：城市发展在时间的整体演变进而突现出空间及时间上的秩序；
(5) 尺度化法则(The Laws of Scaling)：城市在不同的尺度下呈现相似的形态，而且某些系统参数维持不变。
此外，城市发展在很大的程度上是受到递增报酬(increasing returns)的机制所影响。根据Brendan O’Flaherty(2005)，规模递增报酬指的是同一类型的输入(inputs)使用的量越多，使得产出(outputs)的效果越佳。城市具有规模递增报酬的特性，这也是城市增长的原动力。例如，军事城市的城墙长度与所能保护的面积成非线性的正比，当城墙的长度以倍数增加，所能保护的面积以超越倍数的比例增加。与规模递增报酬相似的概念是规模经济(economies of scale)，以强调生产的成本面。聚集经济(agglomeration economies)是城市增长的最重要的规模经济。另外，Brian Arthur(1994)也用规模递增报酬解释科技竞争的现象。主要的论点在于当某科技在市场取得领先的地位，由于规模递增报酬的关系，一旦该科技领先的幅度超越某一门坎值时，便会垄断该市场而形成锁定效果(lock-in effect)。我们无法事先预测哪一个科技会锁定该市场，因为这取决于竞争过程中的小事件。城市系统中城市间的竞争与消长也可采用类似科技竞争的规模递增报酬的概念。我们可以视每一城市为一科技，市场占有的规模表示城市的人口规模，在允许城市间迁移的情况下，考虑了地理优势及迁移成本等的因素，我们可以建立计算机仿真来探讨这些都市间人口规模的消长关系(Lai and Han, 2014)。
随着对城市复杂的了解越来越深入，人们开始体认到城市作为复杂系统的特性之一是非均衡或远离均衡的发展过程；换言之，城市中实质环境(建筑物与土地)与城市活动两者均不能达到均衡，原因如下：
(1) 如前所述Lew Hopkins (2001)认为城市发展的投资决策具备有4个I的特性：相关性、不可逆性、不可分割性以及不完全预见性，造成土地的交易产生交易成本，并使得区位的动态调整(dynamic adjustment)无法及时反应环境的变迁以达到最适的投资选择，进而形成城市的发展无法达到均衡的状态。
(2) Brian Arthur(2015)认为经济体(城市活动的主体)内生产生非均衡性，主要有两个原因：基本的不确定性(fundamental uncertainty)以及科技的变迁(technological change)。前者指的是经济个体均面临不确定的选择，如果再考虑策略行动的话，更造成极其不确定的行为，使得整个经济体的演变无法以演绎的方式加以推理；后者指的是科技改变过程本身即充满了不确定的因素，而科技演变也支撑着经济体结构的变化，使得经济体的演变难以预测。这两个因素相互强化，更使得经济体的演变难以达到新古典经济学所假设的均衡状态。
另外，递增报酬是复杂经济学重要的基础概念，而且与聚集经济有着密切的关系。Brendan O’Flaherty(2005)认为聚集经济是城市增长的原动力，而聚集经济指的是当更多的活动在都市中产生时，造成生产成本下降。聚集经济包括两种型态：地方化经济(localization economies)及城市化经济(urbanization economies)。地方化经济为在某种产业内因有许多厂商的存在而使得生产成本降低。城市化经济指的是当有许多人聚集在一起，不论他们的产业为何，造成生产成本降低。更具体而言，聚集经济可以下列方式呈现而造成都市的成长：
(1) 分工化(specialization)：在大城市中因分工而产生有许多特殊的产业并使得生产成本降低以及生产过程平顺。
(2) 需求流畅(demand smoothing)：在大城市中，因为易近性使得资源共享，可以降低生产成本并提高生产效率。
(3) 中间生产要素的规模经济(intermediate input economies of scale)：中间生产要素的规模经济可吸引下游厂商到城市中交通便利的地点设厂，如机场或交流道附近。
(4) 外部性(externalities)：有时某厂商的产品影响另一厂商的生产成本，尤其是知识，此种厂商在城市中的聚集可以造成生产成本的下降。
(5) 较低的搜寻成本(lower search costs)：在都市中较乡村东容易找到你所需要产品或生产要素。
4 城市是人、事、物、时、地流转的容器
所谓复杂系统指的是该系统是由许多组成份子互动所构成，而城市发展便是这些组成份子互动所造成的过程及现象。也许这个定义过于简单，但是从复杂科学的角度来看，城市确实具有构成了复杂系统的要件。城市往往由数十万甚至上百万千万的人们所组成。这些人们扮演着不同的角色，或是政府员工，或是公司职员，或是开发商，或是居民等等。他们因不同的角色在特定的场所从事不同的活动，而这些活动透过交通及通讯网络来连系。他们或在办公大楼工作、或在购物中心购物、或在公园从事游憩活动、或在学校上课。这些活动、场所及交易网络构成了城市的基本元素，而元素间的互动形成了城市的复杂现象，且这些现象是变动不居难以捉摸，也是从事城市规划所面临的主要挑战。如果说我们都是生活在城市的丛林中，也应不为过。
城市活动可以说是由决策所触发形成的，因为有了决策才会采取行动，进而造成后果。购物的活动是因为住户决定要在何时何地进行采购而发生的。因此，构成城市的组成元素包括了人们、解决方案、问题、决策情况以及场所在时间上以类似随机的方式互动，形成了决策，促成了行动，进而产生了后果。这些元素的互动没有一定的形态或规律，而难以捉摸。我们很难预测某开发商在何时于何地会从事何种开发，如果我们具有这种预见的能力，那么在城市中从事活动的规划便没有它的必要性了，或者说解决城市的生活问题便是一简单的工作。因此，城市系统可以视为一松散的组织，之所以称之为组织是因为这些元素的互动并非毫无限制。例如特殊的活动只能在特定场所从事。一般而言，购物活动不能发生在公园或交通网络上，而只能在购物中心进行。这些活动的限制通称为制度。
制度简单地讲就是对决策或行动的限制。制度形成的主要原因在于降低决策的不确定性以减少交易成本，而制度又分为正式与非正式制度。正式制度多以法规的型态显现，例如土地使用分区管制规则，而非正式制度多指的是风俗、习惯及文化等。不论是正式或非正式制度，一旦在体制内外形成了，便限制了可采取的行动或决策的选项，也就是说，制度限制了制定决策及采取行动权利。在没有土地使用分区管制的城市，一笔土地可做任何型态的发展，包括零售与住宅等。然而当实施土地使用分区管制后，一笔土地能做何种开发型态或强度，端视该笔土地座落于哪一个分区。因此开发决策的选择权利被限制了。制度不是一成不变的，它随着人们的需求而有所改变。一般而言，制度会随着时间缓慢演变，而人类的历史也可以说是一部制度演变的过程。
我们生活所在的城市，便是这些城市的基本元素，即人们、场所、解决方案、问题及决策情况，以一种难以预期的方式相遇，并在既有的制度限制下，产生了决策。例如，当我们要从事购物的活动时，购物者是决策者，购物中心是场所，解决方案为所欲购置的财货，问题是我们的日常需求，而决策情况则是形成决策的时机，例如家庭会议等。当这五个元素在适当的时机巧遇，购物的决策便有可能产生。例如，当家庭成员在某购物中心逛街时，碰巧看到一新型的冷气机，而经过考虑价格及收入因素，以及家庭需求时，便决定购买。或者是，发现该型冷气机价格太贵，无法负担，便放弃该款冷气机的购买。几乎城市内所有的活动都可以用这个概念来解析并说明。这个概念说明了人、事、时、物、地的流转而呈现出复杂、多变而难以预料的现象。这个流转的过程也隐喻着为何制定优质的决策是如此困难，更何况是制定更长远的计划。本书的宗旨就是要说明，正因为我们所面对的世界是复杂而难以驾驭，反而更显出规划的重要性。
5 管理城市复杂
目前学界都意识到城市是复杂的，但是对于如何管理城市复杂并没有一致的看法。也就是说城市复杂是否有解，目前学界仍然没有共识。这意味着传统视城市为均衡系统的规划思维必须有所修正。传统的规划观念认为计划是独立于城市之外，而规划者可以透过计划制定来控制城市的发展。不论从理论及实务角度，这种规划思维是站不住脚的。事实上，城市无法被控制，而计划与城市是共同演化的。管理城市复杂有如大禹治水，必须因势利导，先制定计划，再而使用计划，进而制定以计划为基础的决策，并藉以采取行动，以获致所期望的后果。
一般人对计划有过高而不切实际的期待，认为一旦城市制定了计划，所有的问题便相应地获得了解决。其实计划所能完成的事项是有限的，而要改善建成环境，除了计划之外，尚需行政、法规与治理，或称之为城市管理(赖世刚等，2012)。简单的说，计划考虑相关的决策(这也是本书的重点)。行政系在组织中从事决策。法规限定了权利。治理从事集体行动(Hopkins, 2001)。
在对计划有过高期待的情况下，Horst Rittel及Melvin Webber(1973)认为，规划问题变成令人讨厌而极难以处理的问题(wicked problems)，而这类问题有10个特性，与科学及工程问题不同：
(1) 规划问题没有一定的定义公式，也就是说规划问题是难以充分定义的；
(2) 规划问题的解决永无止境，规划师不知何时会找到问题的答案；
(3) 规划问题的答案不是对与错，而是好与坏，因为视观察的角度不同而异；
(4) 规划问题的答案没有立即及最终的测试，因为问题的答案往往造成其他问题的产生；
(5) 规划问题的答案只有一次机会，因为无法以尝试错误法进行，而每一测试都很重要；
(6) 规划问题的可能答案无法一一列举出来，而答案的操作方式也无法完全加以定义；
(7) 每一个规划问题都是独一无二的，总会有独特而重要的性质与其他问题不同；
(8) 每一规划问题会是另一问题的表征，因为解决某一问题往往造成另一问题的产生；
(9) 规划问题造成的原因可以用许多方式加以解释，而解释的选择决定了解决方式的性质；以及
(10) 规划师没有犯错的权利，规划师必须对他们所采取的行动的后果负责，因为会有许多人受到行动的影响。
这10个规划问的特性正显示出规画的对象，城市，是一复杂系统，而面对这类问题，完全控制的综合性规划以及否决规划的渐进主义都不妥当。比较恰当的方式是介于两者之间，针对问题的特性，确立适当的计划范畴，以制定及使用计划，并采取以计划为基础的行动。
传统的规画概念视城市为均衡系统，而规划是对这样的系统进行干预，以解决市场失灵的问题，并认为市场失灵主要包括三种类型(Hopkins, 2014)：
(1) 外部性(externalities)：指的是产生外部性的个体并未考虑其他受影响个体的效果，因为这些效果的信号(signal)并未显现。例如工厂所产生的空气污染等。
(2) 集体或公共财(collective or public goods)：指的是财货或服务的消费不具竞争性(rival)，亦即一个以上的人能同时消费相同的财货，使得人们有诱因搭免费的便车。例如灯塔及国防等。
(3) 收入或财富分配(income or wealth distribution)：指的是因经济发展所造成人们的财富分配不均的现象。
为了要解决上述市场失灵的问题，传统规画概念系透过集体选择(collective choice)的方式让个体经由法规及课税的方式以考虑外部性；提供集体财及服务；或从事收入或财富的重分配。就城市发展而言，这些市场失灵现象如空气污染、交通网络及规划受益等具有空间特性。共识建立(consensus building)是规划常用的集体选择方法，并透过政府应用合法的武力来控制并执行由共识建立所达成的决策，以解决市场失灵的问题。
殊不知，除了市场失灵的问题外，城市发展还有因为4个I所造成的动态失灵。由于城市发展开发决策的相关性、不可分割性、不可逆性以及不完全预见性，使得城市发展无法达到均衡，此时过程或历史显得极为重要，因为城市发展是路径相依的(path dependent)，不同的路径不仅导致不同的结果，其所引发的成本也有所不同。此时规划的时间因素显得特别重要，而不仅仅如传统规划只是强调空间的因素。
与市场失灵相关的议题是城市的公共设施计划往往是由政府来制定，而不是由私部门来拟订。这个问题可由集体财或公共财(collective or public goods)针对公共设施以及都市计划两方面加以说明。根据Lew Hopkins(2014)认为集体或公共财提供的不足是市场失灵的主要原因之一。集体或公共财指的是财货或服务的消费不具竞争性(rival)，亦即一个以上的人能同时消费相同的财货，使得人们有诱因搭免费的便车。例如灯塔及国防等。为了要解决上述市场失灵的问题，传统上系透过集体选择(collective choice)的方式让提供集体财及服务。这些市场失灵现象如交通网络等具有空间特性。共识建立(consensus building)是规划常用的集体选择方法，并透过政府应用合法的武力来控制并执行由共识建立所达成的决策，以解决市场失灵的问题。因此，公共设施如绿地、公园及道路等属于集体或公共财，自然必须由政府提供。此外，根据Lew Hopkins(2001)的论点，城市的计划一旦公开，其信息的分享便具有集体或公共财的特性，因为其消费不具竞争性(non-rival)且排他性也不可行(infeasible exclusion)，因此基于前述的逻辑，公共设施计划必须由政府来拟定。
规划与法规是两个不同的概念，常常被混为一谈。规划与法规都会影响开发者的行为，而前者是透过信息(information)，后者是透过权利的界定(delineation of rights)。举例而言，台北市捷运系统的计划一旦公布，开发商便会根据计划的内容从事购地与开发，或者是台北大学特定区计划的公布，建商也会根据该计划内容的信息在三峡地区从事抢建。这是规划透过信息影响开发者的行为，因此不是法规。另外，土地使用分区管制规则界定了土地开发的种类与强度，也就是限定了开发商的权利，因而改变了开发商的行为，这是法规透过权利的界定而改变了开发者的行为，因此不是规划，两者的关系相互关联，可以为都市计划的拟定制定法规，如我国的都市计划法即为一例；也可以针对法规从事规划，因为法规如同实质投资，具备有相关性(interdependence)、不可逆性(irreversibility)、不可分割性(indivisibility)以及不完全预见性(imperfect foresight)，为法规而规划会带来利益，例如台北市细部计划(是法规的一种，不是计划)与土地使用分区管制规则。
城市土地的控管主要包括土地使用分区管制与开发许可两种管制系统。施鸿志(1997)认为传统的土地使用分区管制是为控制都市的成长，并且落实都市计划所采取的一项土地管理方法，主要是依据都市计划目标及内容，将都市计划范围内之土地，依不同用途予以分区，对各种用途分区内之土地使用及建筑物使用予以使用性质与使用强度之规定；其主要特色在于借着强制性的手段以确实隔离不兼容的土地使用，以达到计划中所规定的土地使用分区计划。开发许可制度为土地开发管制的工具之一，传统土地使用分区管制对新兴业种之使用性质及开发强度容易引发争议，藉由开发许可制度，以协商回馈之方式，一方面可使开发所造成之社会成本内部化，另一方面可兼顾开发与保育。
赖世刚(2002)以财产权及信息经济分析入手，分别就信息收集成本、财产权划分成本以及交易成本所构成的社会成本，针对此两种土地管制方式进行比较，得到以下结论：
(1) 开发许可制信息收集社会总成本较分区管制高，因为开发商在开发许可制下必须面对较大的不确定性，造成较高的信息收集成本。
(2) 开发许可制财产权划分社会总成本较分区管制高，因为分区管制为政府应用其行政权将土地使用财产权做一分派与划分，明确指出开发基地的特性，开发许可制则不然，因周边环境的不确定性，增加了财产权划分的成本。
(3) 开发管制交易成本社会总成本较分区管制高，因为分区管制既属法规的一种又有计划做为依据，两者皆为协调决策的方式，自然能降低交易成本。开发许可制则不然，因土地或建筑物的交易成本庞大，使得社会成本增加。
最后，城市蔓延在全世界的范围已成为重要的城市规划议题，而城市成长界限(Urban Growth Boundaries或UGBs)被认为是遏止城市蔓延的有效的政策工具。GerritKnaap及Lew Hopkins(2001)认为城市成长界限源自成长管理及聪明成长的概念，以土地使用法规来管理都市的成长。这类手法是两面刃：如果分派过多土地会促成都市蔓延；如果分派太少又会造成土地及房价的上扬。因此稳固的土地使用管理政策应该同时顾及这两个方面。成长管理界限便是土地使用管理的手段之一，主要是透过成长界限的划定来控制都市适当的发展，以避免都市的蔓延及土地及房价的上涨。传统土地使用规划的方法是预测未来10-20年的土地需求并分派足够的土地量供开发用。根据这个传统，都市成长界限的划定系将未来10-20年的都市发展限制在该范围内。UGBs的基本概念可视为存货控制的过程：根据目前有多少土地可供开发以决定何时扩充多少UGBs以满足未来土地的需求。一般的做法是固定时间(如每5年)检讨并根据20年的预测来扩充都市成长界限，称之为时间驱动系统。另一种方式是当UGBs内可用土地低于某一门坎值时便扩充都市成长界限，称之为事件驱动系统。后者比前者有效率，也就是说事件驱动系统的成本较低。我国虽然没有实施都市成长界限的政策，但也有类似的机制。例如，在都市用地的分区，如住宅区、商业区以及工业区，其范围可视为UBGs的做法，而都市计划定期的通盘检讨亦可视为时间驱动系统。
6 结论
城市管理学科的研究与教育目标，在于了解城市如何运作以及如何采取适当的行动以有效管理城市复杂。城市管理学科所要探讨的基本问题包括: (1)城市实际如何运作? (2)城市应该如何运作? (3)城市发展规划与决策实际如何制定? (4) 城市发展规划与决策应该如何制定? 城市管理学科所采用的研究工具及手段包括决策分析、政策分析、规划分析、城市建模以及计算器仿真等等。基于这个认识，城市管理学科的设计必须针对城市管理的方法、理论与实务，就各种城市议题，从规划(planning)、行政(administration)、法规(regulation)以及治理(governance)的面向入手，以探讨并解决各种物质及非物质的城市议题。所探讨的城市主题包括，但不限于：
(1) 城市复杂与管理：视城市为复杂系统以解决因城市化所造成的种种问题。
(2) 城市规划与决策：以规划及决策的手法来解决城市发展因动态失灵而产生的非均衡问题。
(3) 城市行政与政策：以行政及政策制定的手法来解决城市发展因政府失灵而造成的效率及公平问题。
(4) 城市法规与制度：以法规及制度设计的手法来解决城市发展因市场失灵而造成的外部性问题。
(5) 城市治理与选择：以集体选择及行动的治理手法来解决城市发展因市场失灵而造成的集体财或公共财问题。
至于所探讨的城市议题包括，但不限于：
(1) 交通：探讨管理城市交通的一般性考虑。
(2) 土地使用：探讨管理城市土地使用的一般性考虑。
(3) 卫生及基础设施：探讨管理城市卫生及基础系统的一般性考虑。
(4) 建筑与营建：探讨管理城市建筑与营建措施的一般性考虑。
(5) 城市设计与地景建筑：探讨城市管理中城市设计与地景建筑的一般性设计原则。
(6) 不动产与住房：探讨城市管理中从事不动产投资与住房措施的一般性原则。
(7) 城市更新与再生：探讨城市管理中管理城市更新及再生的一般性考虑。
(8) 生态环境：探讨城市管理中生态及环境规划的一般性原则。
(9) 城市灾害管理与安全：探讨城市管理中城市灾害事件的管理以促进城市生活安全性的一般性原则。
(10) 贫民窟与游民：探讨贫民窟及游民以铲除城市管理中的贫穷问题。
(11) 城市财政：探讨城市财政系统如何运作与管理。
(12) 犯罪：探讨城市犯罪以及如何杜绝它们的发生。
(13) 社会福利：探讨如何制定城市管理中的社会福利政策。
(14) 教育：探讨城市管理中的教育系统以及如何管理该系统。
(15) 城市制度：探讨城市管理中各种城市制度以及它们如何与实质环境互动。
(16) 政府组织与行政：探讨政府组织的运作以及发生在这些组织中的行政行为。
(17) 信息城市与科技：探讨信息城市的概念以及科技如何改变城市发展。
(18) 全球化与城市竞争力：探讨全球化的趋势以提升城市竞争力的一般性原则。
(19) 全球气候变迁与能源：探讨全球气候变迁对城市发展的影响，并讨论相应的能源政策。
(20) 城市可持续性发展：探讨与城市管理有关的城市可持续性发展趋势以及原则。
(21) 比较研究：进行有关城市管理在不同文化及社会经济环境下的比较研究。
参考文献
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This article is a working paper and has not been officially published.
